Aus dem Werbeverbot für ungesunde Kinderlebensmittel ist trotz festem Vorsatz im Koalitionsvertrag und Gesetzentwurf nie etwas geworden. Bei der Zuckersteuer soll es nun anders werden – immerhin sind die Einnahmen schon verplant.
Vielleicht erleben wir gerade das letzte Aufbäumen der Lebensmittelindustrie gegen die vieldiskutierte Zuckersteuer. Vielleicht wird aber auch im parlamentarischen Prozess der bis zum Redaktionsschluss noch nicht vorliegende Gesetzentwurf für diese Abgabe zerrieben wie Puderzucker und die altbekannten Argumente werden auf ewig weiter ausgetauscht. Auf jeden Fall ist es eine spannende Zeit für Freund und Feind der Zuckersteuer – aus der Ankündigung soll nun Aktion werden.
Der Gesetzentwurf zum GKV-Beitragssatzstabilisierungsgesetz (BStabG) der damaligen Gesundheitsministerin Nina Warken wurde am 10. Juli vom Bundestag verabschiedet. Noch am selben Tag ließ auch der Bundesrat das Gesetz passieren. Das Reformpaket ist am 30. Juli in Kraft getreten. Für die Zuckersteuer bedeutet das erst einmal gar nichts: Sie fährt nicht in dem von Politprofis gerne Omnibus genanntem Regelungspaket mit, das auf 45 Seiten in vielen unterschiedlichen Gesetzen Änderungen vornimmt und damit die beschlossenen Finanzreformen umsetzt. Die Zuckersteuer aber findet sich nur in den Beweggründen, die dem Gesetzentwurf voranstehen und nicht im Bundesgesetzblatt veröffentlich werden. Dort steht in der vom Bundeskabinett verabschiedeten Fassung: "Darüber hinaus wird die Bundesregierung in einem weiteren Gesetzgebungsverfahren beschließen, ab dem Jahr 2028 eine Abgabe auf zuckergesüßte Getränke einzuführen. Das geschätzte Aufkommen in Höhe von jährlich rund 450 Millionen Euro soll der gesetzlichen Krankenversicherung in geeigneter Art und Weise entlastend zugutekommen; nicht zuletzt mit Blick auf ihre Angebote zur Primärprävention – beispielsweise im Bereich betriebliche Gesundheitsförderung und Setting-Ansätze – von denen über den Kreis der gesetzlich Krankenversicherten hinaus auch weitere Bevölkerungsgruppen profitieren."
Auf einmal alles anders
Der Unterschied zwischen einer Nennung im Gesetzestext und in den Beweggründen wurde während der parlamentarischen Beratungen Anfang Juli deutlich. Sämtliche Eckpunkte aus dem vom Kabinett beschlossenen Gesetzesentwurf zur "Zuckersteuer" wurden durch Änderungsanträge über den Haufen geworfen: Statt der "Abgabe auf zuckergesüßte Getränke" ist dort von einer "Lenkungssteuer auf zuckergesüßte Getränke" die Rede, statt des Start-Jahres 2028 wird nun 2027 angepeilt und die Einnahmen sollen zumindest in diesem ersten Jahr 650 statt 450 Millionen Euro betragen.
Diese Kehrtwende ist dabei überhaupt nicht inhaltlich begründet, sondern eine indirekte Folge einer Änderung des Sparpakets: Der Bundeszuschuss an den Gesundheitsfonds sollte nach dem ursprünglichen Gesetzentwurf ab 2027 um zwei Milliarden Euro auf 12,5 Milliarden Euro reduziert werden. Den Bundeszuschuss gibt der Bund aus Steuermitteln für die sogenannten versicherungsfremden Leistungen an die gesetzliche Krankenversicherung. Dieser Zuschuss war seit 2017 bei 14,5 Milliarden Euro festgeschrieben. Nach den Änderungen soll er nun 2027 bei 13,15 Milliarden Euro liegen und ab 2028 jährlich bei 12,95 Milliarden Euro. "Der infolge der Erhebung einer Lenkungssteuer auf zuckergesüßte Getränke entstehende finanzielle Spielraum wird genutzt, um die im Regierungsentwurf vorgesehene Absenkung des Bundeszuschusses an den Gesundheitsfonds zu verringern. Dabei wird davon ausgegangen, dass das Steueraufkommen bei zuckerhaltigen Getränken im Jahr 2027 650 Millionen Euro beträgt und infolge von Rezepturanpassungen der Erzeuger ab 2028 auf 450 Millionen Euro sinkt" , so begründen die Regierungsfraktionen ihre Änderung Nummer 60 zu § 221 SGB V. Die noch in den Beweggründen zum Gesetzentwurf angedeutete Verwendung der Zuckersteuer-Einnahmen für Angebote zur Primärprävention passt zu diesen Rechenspielen offenkundig nicht mehr. Insgesamt 64 Änderungen am BStabG hat die Regierungskoalition im parlamentarischen Prozess eingebracht.
Plötzlich Zeitdruck
Durch die Einberechnung der Zuckersteuer schon in den Bundeshaushalt 2027 entsteht für alle Beteiligte neuer Zeitdruck. Anfang Juli gestand Bundesfinanzminister Lars Klingbeil, dass die Überlegungen zur Ausgestaltung einer Zuckersteuer sich noch in einem frühen Stadium befinden. Klingbeils Äußerungen auf einer Pressekonferenz nach dem Kabinettsbeschluss zum Bundeshaushalts 2027 lassen sich als Fragezeichen interpretieren sowohl hinter einem Start der Steuer zum 1. Januar 2027 als auch hinter der Höhe der tatsächlich zu erwartenden Steuereinnahmen. "Ich glaube, das sind Vorstellungen, was an Einnahmen rumkommen soll, aber es geht ja für uns auch um die Frage der Administrierbarkeit", sagte er. Anders ausgedrückt: Der Weg von der Theorie zur Praxis wird noch gesucht.
Zum geplanten Start der Zuckersteuer sagte Klingbeil: "Meine Leute arbeiten da mit Hochdruck dran. Aber ich kann heute noch nicht sagen, ob 1. Januar 2027 oder ein bisschen später." Ursprünglich hieß es, dass das Bundesgesundheitsministerium bei der Entwicklung der Zuckerabgabe federführend sein soll. Klingbeil berichtete auf der Pressekonferenz, sein Ministerium sei erst kürzlich vom BMG gebeten worden, das Thema zu übernehmen. Man konkretisiere jetzt, wie man von der ursprünglich angedachten Gestaltung als Abgabe zu einer Steuer komme.
Als eine Erklärung für den Schwenk von Abgabe auf Steuer und damit vom Gesundheits- zum Finanzministerium werden verfassungsrechtliche Bedenken genannt: Bei der Herstellerabgabe soll es sich nach dieser Lesart um eine Sonderabgabe handeln, die nach Rechtsauffassung des Bundesverfassungsgerichts jenen zugutekommen müsste, bei denen sie erhoben wird – in diesem Fall nicht den Versicherten, sondern den Getränkeherstellern. Damit würde sie den gewünschten Sinn gar nicht erfüllen.
Ursprünglich war die Übergangsfrist bis 2028 empfohlen worden, um Getränkeherstellern Zeit für Rezeptanpassungen zu geben. Denn diese und nicht unbedingt die Einnahmen standen eigentlich im Zentrum der Idee der Zuckersteuer.
Klingbeil sieht bei der Zuckersteuer und den 2027 kommenden Steuererhöhungen bei Spirituosen und Alkopops sowie Tabak eine Doppelfunktion: Sie seien einerseits Schritte, mit denen der Staat seine Einnahmebasis erhöhe. Sie dienten aber auch dem Gesundheitsschutz. "Was krank macht, wird also teurer", sagte Klingbeil.
Geplant ist eine Anpassung der Alkohol-, der Schaumwein- und Zwischenerzeugnis- sowie der Alkopopsteuer. Die jeweiligen Steuersätze sollen um 20 Prozent erhöht werden. Diese Änderungen sind als Bestandteil des Haushaltsbegleitgesetzes zum Bundeshaushalt für 2027 geplant. Die Anpassung der Tabaksteuer soll in einem eigenen Gesetzgebungsverfahren erfolgen.
Gespannt auf den Gegenstand
Genauso wie der Zeitplan muss im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses der Gegenstand der Zuckersteuer konkretisiert werden. Manche Branchenmedien berichten, dass nicht mehr nur eine Steuer auf Limonade und Brause auf dem Tisch liege, im Finanzministerium denke man längst daran, auch andere Getränke mit der neuen Steuer zu belasten, als Beispiel werden Fruchtsäfte, Fruchtnektare, Schorlen oder Mischgetränke genannt. Tatsächlich war die Formulierung hier jedoch stets "zuckergesüßte Getränke", was nach Lebensmittelrecht nur Fruchtsäfte ausschließt, die nicht mit Zucker versetzt werden dürfen.
Die Expertenkommission zur Verbesserung der Gesundheitsfinanzen hatte eine gestaffelte Zuckerabgabe nach dem Vorbild Großbritanniens empfohlen: Wenn Getränke mehr als fünf Gramm Zucker pro 100 Milliliter enthalten, sollten rund 26 Cent pro Liter fällig werden. Enthalten sie mehr als acht Gramm Zucker, müssten die Hersteller 32 Cent bezahlen.
Verweis auf den britischen Erfolg
Die Verbraucherorganisation Foodwatch forderte Ende Juli vom neuen Gesundheitsminister Carsten Linnemann (CDU) die rasche Einführung der Zuckersteuer. "Im Kampf gegen Adipositas und ernährungsbedingte Krankheiten haben wir keine Zeit zu verlieren: Carsten Linnemann muss die Zuckersteuer nach britischem Vorbild gestalten und schnellstmöglich einführen", sagte Louise Molling von Foodwatch. Die Organisation legte einen Marktvergleich zur Wirkung der Zuckersteuer in Großbritannien vor. "Die Zuckersteuer führt nicht zwangsläufig zu höheren Preisen - sondern zu gesünderen Rezepturen", sagte Molling. Wer sich in England eine Fanta gönne, der nehme knapp halb so viel Zucker zu sich wie in Deutschland. In Zahlen: In einer Fanta Orange stecken laut Foodwatch in Großbritannien 4,5 Gramm Zucker pro 100 Milliliter, in Deutschland sind es 7,6 Gramm. Auch zuckerhaltige Getränke von Schweppes, San Pellegrino, Capri Sun oder der Eigenmarken von Aldi und Lidl enthalten laut dem Marktvergleich von Foodwatch in Großbritannien deutlich weniger Zucker als in Deutschland. Andere Hersteller ließen ihre Rezepturen unverändert und zahlen in Großbritannien deshalb die Abgabe: Die Energy Drinks der Marken Monster und Red Bull etwa enthielten in beiden Ländern jeweils elf Gramm Zucker pro 100 Milliliter. Die klassische Coca-Cola enthalte 10,6 Gramm.
Grüne preschen mit Antrag vor
In einem weiteren Antrag zum GKV-Beitragssatzstabilisierungsgesetz haben Bündnis 90/Die Grünen im Bundestag Eckpunkte vorgeschlagen, und zwarfür die Herstellerabgabe ab 2028, von der da noch auszugehen war. So solle die Abgabepflicht für nicht-alkoholische Erfrischungsgetränke in Endverbraucherverpackungen mit zugesetztem Zucker gelten. Der Alkoholgehalt darf dabei 1,2 Volumenprozent nicht übersteigen. Ausgenommen sein sollen reine Fruchtsäfte ohne Zuckerzusatz, Milch und Milchmischgetränke ohne Zuckerzusatz, sowie Getränke für besondere medizinische Zwecke. Die Abgabesätze sollten dem Finanzkommissions-Vorschlag folgen und ab 2029 jährlich entsprechend dem Verbraucherpreisindex angepasst werden. Die Einnahmen werden nach den Plänen der Grünen zweckgebunden dem Gesundheitsfonds zugeführt und dienen vorrangig der Finanzierung von Präventionsprogrammen mit Schwerpunkt Ernährungsaufklärung. Der Antrag wurde vom Parlament in den federführenden Gesundheitsausschuss überwiesen - zur weiteren Beratung.
Erschienen in: Diabetes-Forum, 2026; 38 (4) Seite 6-8